不需要申请和审批“飞行任务”不代表不需要申请“飞行计划”。
■民用航空器的起飞着陆由航空公司、机长决定并不意味着减轻了空管部门的责任。
■军用机场资源有一定释放，但能够释放到什么程度，仍需拭目以待。
简化相关通航审批程序，明确通航任务审批细则，保证抢险救灾飞行任务能够获得及时批准，为通用航空发展提供明确政策导向；但是通用飞机起飞前仍需申请空域和航线，“看得到、叫得住、管得住”的空中管制原则没有变化——
□本报记者 肇茜
11月18日，中国民用航空局网站上挂出了“印发《通用航空飞行任务审批与管理规定》的通知”，一时间引来多方关注。各家新闻媒体纷纷对此进行解读，有的认为这代表着通航管理的大幅放权，有的认为这是对通航的“松绑”，有的更大胆预言，这预示着我国低空空域即将开放。而经过对民航局相关权威部门的采访，根据本报记者所掌握的信息，以上各媒体的观点均存在过分解读甚至误读的问题。
那么，新出台的《通用航空飞行任务审批与管理规定》（以下简称《规定》）到底有什么新意？对于通用航空的发展又有什么意义和作用？请看本报为您带来的正解。
除9种情况外其他通航飞行不需要审批？
——起飞前仍须申请空域和航线
本次新出台的《规定》由中国人民解放军总参谋部与中国民用航空局联合下发，其中涉及的通用航空任务申请和审批、临时起降点的甄选、对于机场资源和航空情报资料的利用等条款，引起了关心通航业发展人士的普遍议论。尤其是《规定》的第五条，提出除列出的涉及边境飞行、空中禁区飞行、涉及军事设施的航空摄影或物探飞行、外籍航空器以及飞行员在未对外开放机场或空域飞行等9种情况外，通用航空飞行任务不需要办理任务申请和审批手续。这一条，被许多媒体解读成“突破了审批障碍这一低空开放的最大制约，对于通航产业发展来说是根本性的变革”。谬哉。
这种误读，原因在于没有正确区分“飞行任务”与“飞行计划”的概念。除9种情况外，不需要办理申请和审批手续的是通用航空的“飞行任务”，而非“飞行计划”。根据《规定》的第五条，在通用航空飞行实施前，仍须按照国家飞行管制规定提出飞行计划申请。
“根据《中华人民共和国飞行基本规则》和《中华人民共和国民用航空法》的相关要求，所有飞行必须提出飞行计划，获得批准后才能进行飞行，否则可能产生飞行冲突等问题，影响飞行安全。按照飞行计划申请的相关要求，通用航空在飞行前还是要进行空域和航线的申请。”民航局国防动员办公室主任孟平介绍说。
而《规定》中对于“飞行任务”的界定，则主要出于既促进通航发展，又维护国家安全利益的考虑。“《规定》中指出的9种需要申请审批的飞行任务，主要涉及国境线、国家安全等问题，军方要对此有所掌握控制，以免个人或企业行动对国家利益造成损害。除了这些特殊情况需要审批外，其他普通通用航空飞行任务都不需要申请审批。”孟平说。
其实，在《规定》出台以前，对于飞行任务的申请审批也都是如此操作的。但是由于没有一份规范的文件，通用航空企业对于是否需要飞行任务审批并不很明确，对于一些本不需要审批的飞行任务也进行了报批，给企业和相关审批机构带来了不必要的麻烦。《规定》的出台，开宗明义地明确了哪些任务需要审批。用通航企业的话来讲，就是“不规定不行即可以”，对于通航的健康有序发展具有十分积极的意义。
有业内人士分析，我国目前的通航飞行大部分是飞行训练、通勤包机业务，涉及需要审批的9种情况的飞行相对较少。因此，《规定》对于大部分通航企业来说都起到了简化手续、提高效率的作用。
军用机场资源向通航业进一步释放？
——问题是能释放到多大程度
通用航空机场和临时起降点少，是制约我国通用航空发展的一个瓶颈。《规定》中的相关条款也许会对此问题的解决起到一定的推动作用。
《规定》第十一条中提出：“从事通用航空飞行的民用航空器临时使用军用机场时间不超过一年的，由管理该机场的军级单位审批，超过一年的按现行有关规定办理审批手续，机场管理单位按照《通用航空民用机场收费标准》收取保障费用。”这条规定意味着军用机场资源的进一步释放。但是有些军用机场有一些重要军用设施和活动，所以到底有多少军用机场能够供通用航空飞行使用，军用机场资源能够释放到什么程度，需要我们拭目以待。
《规定》中关于自行甄选临时起降点的条款，对于通用航空更好地“飞起来”具有积极作用。从事通用航空作业的固定翼小飞机、直升机通常飞行距离比较短，在出发地与目的地间需要一些临时起降点经停。此前，临时起降点的选址、建设需要军方同意才能够进行。而现在，按照《规定》第十条的内容：“通用航空飞行需在野外（含水面）临时起降且不涉及永久设施建设的，临时起降场地由实施通用航空飞行的单位或者个人自行勘选，连同飞行计划一并报所在飞行管制分区”，意味着临时性起降点可以由通用航空企业自己选、自己建，帮助企业更高效地完成飞行作业任务。企业在建设临时起降点时，只须避开飞行繁忙地区、军事禁区、军事管理区，不得影响飞行安全和重要目标安全。
建设更多的通用机场，是促进我国通用航空发展的必要条件。去年，民航局出台了《通用机场建设规范》，进一步规范了通用机场的建设标准。但按照规定，目前包括通用机场在内的所有民用机场建设都要经过国务院、中央军委批准，审批层级和手续比较复杂。据孟平透露，目前总参和国家发改委都有一些想法，未来的努力方向是简化对通航机场建设的审批层级，进一步促进通用机场建设。
对通航飞行的空中管制放松？
——“看得到、叫得住、管得住”的原则没有变化
《规定》第十四条提出：“凡需审批的通用航空飞行任务，其航空器应当配有二次雷达应答机，或者备有能够保证操作人员与军民航空管部门沟通联络、及时掌握航空器位置的设备。”这是否意味着，除9种情况外不需要审批的通用航空飞行任务，就不需要配备二次雷达应答机，更预示着军方对民航通用航空器坚持的“看得到、叫得住、管得住”的原则有所松动呢？答案是否定的。
据孟平介绍，在《规定》中特别指出，在执行需要审批的9种飞行任务时，必须装有应答机，让空管部门随时能够看到飞机所处的位置。特别是在飞机飞到国境线附近时，一定要通过二次雷达看到飞机是否飞越了国境线，以免飞机非法进入别国境内，产生外交事件。
《规定》中虽然没有强调不需要审批的飞行任务是否需要配备二次雷达应答机，但是据孟平介绍，因为我国没有设立非管制空域，根据目前的管理要求，所有通用航空器依然需要配备二次雷达应答机等设备，以便能够随时沟通联络。
此外，对于《规定》第十五条提出的“通用航空飞行的起飞、着陆标准由机长或者飞行员根据适航标准、气象条件和任务要求确定”，有些媒体理解为代表着安全责任的下放，从空管部门下放到了机组，这种解读也是不正确的。
“这一条规定与《中华人民共和国民用航空法》的规定是一致的。民用航空器的起飞着陆向来都是由航空公司、机长根据飞行条件、机载设备、运行标准来决定的。这条规定并不意味着减轻了空管部门的责任，而是主要针对使用军用机场来说的。因为飞行器在军用机场的起降通常是由部队来指挥的，与民航有所差别。”孟平介绍说。
通航发展步伐持续向前迈进
——低空航图等关键问题尚需逐步解决
通过调查采访，记者发现，本次《规定》的出台，虽说没有像许多媒体理解的那样具有革命性，但改革毕竟是个循序渐进的过程。《规定》也确实作了许多有益的工作，让许多过去不明确的规则更加明确，也简化了许多审批手续，使更多通用航空企业从中受益。
在孟平看来，《规定》出台的主要意义在于，在确保国土安全的情况下促进通用航空的发展。目前，我国通航企业湿租国外飞机、直升机的情况越来越多，对于外籍飞行员、航空器从事通用航空飞行的进一步规范也是《规定》的重要作用之一。总之，《规定》更加明确了通航任务的审批细则，保证了抢险救灾等通用航空作业能够获得及时批准，为通用航空发展提供了明确政策导向。
《规定》第十三条提及的通用航空如何获取飞行所需航空情报资料问题，给了人们更多的遐想空间。根据《规定》，通航企业可以向民航局航空情报服务机构订购航空情报资料，在需要使用军用机场、军用航图等信息资料时，可以由民航局航空情报服务机构统一向军队主管部门申领。涉及军用的航空情报资料对通用航空进一步开放，让人联想到低空航图能否加快出台的问题。
运输飞行有固定的航线航路，而通用飞机在低空空域飞行时也应当有固定的低空航线航路。这就跟在路上开车一样，能让大家明确知道路应该怎么走，哪条是国道，哪条是省道。而目前，我国尚无完善的低空航图，因此几乎所有低空航线都需要临时申请。据孟平介绍，我国近几年在搞低空空域改革试点，其中一项任务就是要出版公开的低空航图。这有助于进一步确保通航飞行安全，还能让通航企业的飞行活动更加便利。
《规定》出台后，民航局、民航各地区管理局将与军方建立密切联系，按照要求拟定执行细则，方便通航企业开展工作。此外，民航局还将进一步出台政策，发挥通航企业在市场中的主体作用，促进通航的大发展。
■专家答疑
划设足够的低空空域或非定期固定低空飞行航路，以实现无需审批的报备飞行，使低空飞行常态化，这才是真正的低空开放。
通航新规提振业内外信心
低空开放须更多政策支持
——访北京航空航天大学
通用航空产业研究中心主任高远洋
□本报记者 肇茜
高远洋微博内容：《通用航空飞行任务审批与管理规定》（以下简称《规定》）的颁布令业界鼓舞，但不应把这过度解读为“空域开放”。所有的飞行活动还是需要申请并按照现行的飞行管制条例审批——低空航图的出台+《通用航空飞行管制条例（修订版）》颁布+更多的空域被划设为“报告空域”——实现无需审批的“报备”飞行，这才是真正的空域开放。
1.在您看来，此次《规定》出台的最大意义是什么？
高远洋：《规定》的颁布，令通用航空飞行者欢欣，令产业界鼓舞，令投资界兴奋，业内业外反响强烈。且业外比业内更热闹，尤其是投资界反应迅速。《规定》颁布后，各大财经媒体在显要位置上进行了报道和解读，以至于与通用航空沾点边的股票第二天纷纷涨停。
有不少人把《规定》的出台过度解读为“空域开放”。这至少说明了三点：一是通航发展受到了全社会关注，尤其是受到了资本市场的高度关注；二是通航的确是政策依赖性极强的行业，需要政策给力；三是大家等待了太久，太渴望政策“甘露”了，任何一项利好政策的出台都让人欢欣鼓舞。
虽然不应过度解读为“空域开放”，但《规定》的出台确有其重要意义：一是表明了对通用航空飞行活动管理未来的政策意图——简化手续、松动管制、管理主体由军到民；二是对相关管理规定进行了进一步明确和细化，可操作性强了；三是对于焦急等待中的产业界而言，提振了大家的信心。
2.此次《规定》有哪些亮点？
高远洋：有三个突出的亮点：一是明确了除9种特殊情况外，通航飞行不需要办理任务申请和审批手续，且对于需要办理任务申请和审批手续的通航飞行活动，明确了审批主体为民航管理部门（涉及国防安全以及军用航空器的飞行任务仍由军方审批）。这是对2003年颁布的《通用航空飞行管制条例》中涉及的“飞行任务申请与审批”内容的进一步明确化，明确了哪些飞行活动需要进行飞行任务申请、向谁申请、由谁来审批，且审批主体由军转民，管制有松动。
二是对于海上石油作业飞行以及海洋救助、海洋监测等海事飞行任务的审批，明确了可以进行一次性年度审批。这大大简化了手续，是一个政策创新，使今后类似非定期固定航线飞行活动的常态化有了政策借鉴。
三是明确了临时起降场地由实施通用航空飞行的单位或者个人自行勘选，且只需报所在飞行管制分区审批，这是一个大的政策突破。但其指的是不涉及永久设施建设的真正的临时起降点，而不是现在各地打“擦边球”的实为通用航空机场的“临时起降点”。关于通用航空机场的建设审批程序目前仍然是政策真空期。
3.您在微博中提出一种观点，就是不能把《规定》的出台过度解读为“空域开放”。那么真正的“空域开放”应该是什么样子的？
高远洋：尽管《规定》的出台有重要意义，《规定》内容本身也有一定的政策突破，是一大政策利好，但的确不应将其过度解读为“低空开放”。该《规定》的上位法规是2003年颁布的《通用航空飞行管制条例》。《规定》虽然明确了除9种特殊情况以外的通航飞行活动不需要进行飞行任务申请和审批，但不要误读为9种情况以外的飞行活动就不需要申请和审批了。根据《通用航空飞行管制条例》，所有飞行活动仍需要提出飞行计划申请并进行审批。此外，《规定》提出“禁飞区”需要进行飞行任务申请以及审批，但“非禁飞区”范围有多大、在哪里，这并不明确。
我认为，划设足够的低空空域或非定期固定低空飞行航路，以实现无需审批的报备飞行，使低空飞行常态化，这才是真正的低空开放。当然，这有待于低空航图的颁布以及《通用航空飞行管制条例（修订版）》的出台，否则通用航空飞行者还是摸不到开放之门。
4.您多次提到低空航图的重要性，请具体解释一下低空航图有什么重要作用。
高远洋：低空航图就像是开汽车时所用的行车地图，只有低空航图颁布后，我们才能够知道我国低空空域管理改革中所说的三大类空域（管制空域、监视空域、报告空域）的划设情况，才能够知道哪些空域是三大类空域分类中我们最关心的“报告空域”（无需审批的报备飞行空域）、划设有哪些低空飞行航路以及哪里有能供通用飞机起降的机场，还包括目视地标信息。在国外，这样的航图是公开的，可以随意在网上下载打印，或者载入到你的Ipad移动终端。
5.对于中国低空空域的进一步开放和相关政策的进一步出台，您有哪些意见和建议？
高远洋：尽管低空空域开放以及相关政策体系的构建是一个复杂的系统工程，我们也知道国家相关部门正在为此加紧工作，但我们仍然希望关键性的政策举措，比如低空空域分类划设与管理办法、低空航图、《通用航空飞行管制条例（修订版）》等能尽快出台。目前业内外都处在焦急的等待期。
当然，低空空域开放不仅要“看天”，还要“看地”，即需要有完善的通用机场网络和地面服务体系来保障，基础设施先行。现在各地对于通用机场建设的热情都很高，但关于通用机场建设的申请与审批目前处于政策真空期，需要尽快出台相关政策。还有，“天地数据”链的建立也是空域开放的一个技术前提，即需要构建一个集低空监视、空管导航、飞行情报、飞行申报与航行信息服务为一体的综合管理与服务保障系统，与此相关的技术标准、系统构建方案、建设与管理机制安排也应尽快出台。
指望低空空域改革一下子全面推开不现实，可以考虑在一个政策体系框架以及总体方案下，分区域进行条件建设。具备条件的区域先开放，然后逐步推开。但要避免各自为政、划“空”为牢，应引入动态空域管理，以实现空域资源利用效率的最大化。
